Programme national "Très haut débit"

La Région Aquitaine répond à la consultation proposée par le Gouvernement (Direction générale de la Compétitivité, de l’Industrie et des Services) et intitulée Programme national "Très haut débit"

Réponse de la Région Aquitaine en date du 10 février 2010.

Question n°1 : Quelle est votre appréciation globale du programme national en faveur du très haut débit, notamment de ses objectifs et de son équilibre général ?

Tout d’abord, en terme d’appréciation générale en ce qui concerne ce programme national qui rappelle que la « création d’une boucle locale en fibre optique jusqu’aux domiciles et aux entreprises (FTTH) permet d’amener une offre de très haut débit filaire avec des performances homogènes » : si l’objectif est parfaitement juste, il paraît regrettable que ne soit pas fixé d’objectif conjoint tant en terme de calendrier qu’en terme de couverture géographique de cette boucle locale. En effet, ces objectifs permettraient aux collectivités locales, sollicitées par ce programme, de se positionner et éventuellement de réaliser des projets en cohérence avec les objectifs nationaux. Il est à noter que le programme national est limité en investissement à hauteur des 2 milliards d’euros issus du grand emprunt et ne prend en compte ni le montant total nécessaire au déploiement d’un réseau fibre optique généralisé (estimé à plusieurs dizaines de milliards d’euro) ni l’alimentation pérenne du fond de péréquation qui, s’il était mis en place à l’image du FACé pour l’électricité, permettrait d’assurer le financement des déploiements hors des zones rentables.

De plus, un appel à projet en deux temps, dont la première partie est réservée aux opérateurs, semble opposé à toute logique de cohérence et de péréquation sur un territoire donné. L’accompagnement national des opérateurs privés qui ne prendrait pas en compte les projets des collectivités pourrait déstabiliser l’économie des Réseaux d’Initiative Publique (RIP) déjà en place, mais pourrait également rendre quasi impossible tout projet public sur les zones restantes, car ceux ci deviendraient trop onéreux pour pouvoir trouver un modèle économique, même à long terme. Ce scénario rappelle, à une échelle plus large, la logique d’intervention du haut débit ou les collectivités ont du intervenir pour pallier la carence des opérateurs privés.
Enfin un appel à projet en deux temps semble contradictoire à un cadre de SIEG (tel que validé par la Commission dans le projet Très Haut débit couvrant l’intégralité du département des Haut de Seine). L’appel à projet opérateur en zone moins rentable est-il même totalement compatible avec les « lignes directrices communautaires pour l’application des règles relatives aux aides d’Etat dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication à haut débit » ?

Néanmoins, un engagement d’intervention des opérateurs aurait pour intérêt, dans le cas ou il serait assorti de fortes obligations de réalisation, de connaître les projets privés sur chaque territoire et permettrait ainsi aux collectivités souhaitant réaliser un schéma directeur ou un projet THD de se rapprocher de ces opérateurs afin de trouver des synergies d’intervention.

Question n°2 : La maille régionale vous paraît-elle appropriée ? Sinon, quelle maille vous paraît préférable ?

La maille régionale paraît être appropriée en ce qui concerne la stratégie et la cohérence des projets tant en terme de péréquation qu’en terme de taille des populations. Cette échelle est d’ailleurs préconisée dans la circulaire du Premier Ministre du 31 juillet 2009 pour la réalisation de Stratégies de Cohérence Régionale de l’Aménagement Numérique (SCORAN). Cependant, pour la réalisation, les mailles à l’échelle de département ou de groupement de communes sont également à prendre en compte afin de profiter des synergies entre les réseaux et du lien avec le foncier. L’échelle départementale est également préconisée dans la circulaire du Premier Ministre du 1 juillet 2009 et dans l’article L1425-2 du CGCT avec la réalisation de Schémas Directeurs d’Aménagement Numérique (SDAN).
A contrario, une maille réduite à une taille communale dans les appels à projet semble trop réduite pour prendre en compte une péréquation minimale, comme en témoigne la configuration de la majorité des RIP déjà réalisés.

La situation fait qu’il est cependant impensable de confier une région toute entière à un seul opérateur, plusieurs projets publics (DSP, PPP) sur l’Aquitaine étant d’ailleurs déjà exploités par des opérateurs différents. De plus, trop peu d’opérateurs pourraient répondre sur une région entière…

Question n°3 : Quels éléments, notamment d’ordre réglementaire ou méthodologique, vous paraissent devoir être précisés préalablement au lancement des appels à projets ?

Il paraît important d’intégrer dans ce programme national la cohérence avec les textes disponibles tel que la circulaire du Premier Ministre du 31 juillet 2009 et l’article L1425-2 du CGCT et ainsi l’obligation de prendre en compte les SCORAN ou SDAN existants, mais également l’obligation de cohérence des RIP inclus dans l’article L1425-1 du CGCT en respect des lignes directrices communautaires pour l’application des règles relatives aux aides d’Etat dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication à haut débit.
De plus, pour que les opérateurs puissent concourir à l’appel à projet avec un minimum d’égalité, il paraîtrait préférable de répertorier au préalable les informations sur les infrastructures mobilisables et sur leur condition d’accès. Ce travail doit être réalisé notamment dans les schémas directeurs pilotés par les collectivités publiques.

Question n°4 : Une durée d’engagement sur des projets de déploiement à l’horizon de 5 ans vous paraît-elle pertinente pour le déploiement des réseaux envisagés ?

Cette durée d’engagement à l’horizon de 5 ans paraît pertinente sous réserve d’une contrainte suffisante imposée aux opérateurs pour s’assurer du respect de ces engagements, sous peine de voir des territoires non couverts et inaccessibles à tout projet d’aménagement numérique pour une durée de 5 ans.

Question n°5 : Quel est votre avis sur ces conditions d’éligibilité ? Convient-il d’en ajouter, ou au contraire d’en retirer, si oui lesquelles et pourquoi ?

Il conviendrait d’ajouter des conditions de cohérence, à savoir la cohérence avec les schémas directeurs engagés, et, a minima, la prise en compte des RIP déjà installés ou en cours de construction. Il conviendrait également d’ajouter l’obligation de mise en place d’une structure juridique autonome pour la mise en œuvre des réseaux construits dans le cadre de l’appel à projet.
On peut enfin inclure l’intérêt de l’obligation d’utilisation des RIP pour les opérateurs ne possédant pas de réseau de collecte, et/ou une invitation à mutualiser la collecte avec les autres opérateurs.

Les exceptions éventuelles sur la couverture intégrale de chaque maille ne peuvent être liées à des logiques de rentabilité économique, car le coût en serait reporté sur les collectivités et les cas d’exception devront être précisés dans l’appel à projet.

Question n°6 : Le choix de la commune comme maille élémentaire possible vous semblet-il pertinent ? Si non, quel autre découpage proposeriez-vous ?

Une maille réduite à une taille communale dans les appels à projet semble trop réduite pour prendre en compte une péréquation minimale, comme en témoigne la majorité des RIP déjà réalisés. L’échelle minimale paraît être la Communauté de communes ou d’agglomération.

Question n°7 : L’éligibilité des investissements réalisés pour les réseaux de collecte vers les différentes mailles élémentaires vous semble-t-elle pertinente ? Si oui, les conditions associées vous semblent-elles suffisantes ?

Le coût des investissements pour la collecte étant mineur au regard des coûts d’investissement pour la desserte, il paraît peu pertinent de séparer ces deux dépenses, la vérification par les services publics de contrôle étant de plus peu aisée.

Question n°8 : Quel est votre avis sur ces critères de sélection ? Est-il souhaitable d’en ajouter, ou au contraire d’en retirer, si oui, lesquels ?

Rappelons que la cohérence régionale (respect des SCORAN) doit toujours être une condition d’éligibilité.

Question n°9 : Convient-il selon vous de prévoir une pondération de ces critères, et si oui laquelle ?

Question n°10 : Le co-investissement de plusieurs partenaires privés vous semble-t-il devoir être encouragé ? Si oui, estimez-vous que les modalités proposées sont efficaces ?

Il est à rappeler que tous les réseaux de desserte antérieurs au très haut débit sont uniques (route, train, électricité, gaz, eau, assainissement, téléphonie fixe), c’est pourquoi le co-investissement doit être favorisé et imposé pour éviter absolument une multiplication des infrastructures d’accueil de réseau sur les mêmes zones.

Il faut également éviter la « cartellisation » du secteur, dont la téléphonie mobile a signalé les risques. Les règles doivent permettrent non seulement à un nouvel entrant de proposer ses offres, mais également de monter sur l’échelle des investissements par rapport aux autres opérateurs de détail déjà co-investisseurs.

Question n°11 : Pour ce qui est des prêts, il s’agirait a priori de prêts à des conditions compatibles avec l’emprunt national destiné à financer des investissements d’avenir. Cela implique en particulier que l’Etat agirait en tant qu’investisseur avisé et que le taux d’intérêt des prêts devrait être compatible avec l’encadrement communautaire7. Cette approche vous semble-t-elle adaptée ? Seriez vous intéressé à recourir à de tels prêts ?

L’apport en fonds propres par le grand emprunt doit être réservé aux projets des collectivités et non aux projets privés réalisés dans des zones reconnues potentiellement rentables.

Question n°12 : La garantie d’emprunt8 vous semble-t-elle un outil intéressant d’appui ?

Question n°13 : Etes vous intéressés par la possibilité d’apport en fonds propres ?

Au préalable, il convient de préciser quel est le régime de propriété des infrastructures qui seraient installées par des opérateurs privés avec apport en fonds propres de l’Etat : quel sera le retour à terme dans le patrimoine public et neutre ?

Question n°14 : Est-il opportun/souhaitable d’éviter le déploiement d’autres réseaux, en parallèle de ceux prévus dans le cadre des projets sélectionnés par cette procédure ? Si oui, par quel mécanisme ?

Les réseaux de desserte étant uniques, il est souhaitable d’éviter le déploiement de réseaux parallèles. L’obligation de cohérence avec les schémas directeurs d’aménagement numérique paraissant être un bon mécanisme.
Le principal frein ne sera pas le déploiement d’autres réseaux, mais le maintien, voire l’amélioration des réseaux existants. En particulier, une réflexion approfondie sur l’évolution de France Télécom, vers une séparation au moins fonctionnelle de ses missions, devrait être menée rapidement.

Question n°15 : Ce suivi des projets labellisés et les sanctions envisagées vous paraissentils appropriés ? Si non, quelles conditions conviendrait-il de prévoir ?

Ces sanctions ne paraissent pas suffisantes car elles sont peu contraignantes et de ce fait ne garantissent rien. Une sanction financière adaptée pourrait être prévue, celle-ci pouvant amplifier, le cas échéant, la subvention des collectivités qui devront réaliser elles mêmes les infrastructures manquantes, ou le fond de péréquation à hauteur de l’écart d’investissement. Il est à noter que le coût ramené à la prise de ces infrastructures non prévues sera sans doute plus élevé.
De plus, si un opérateur privé a « écrémé » les zones les plus rentables grâce à un label lui assurant une position de monopole, lui retirer après coup n’aura aucune efficacité.

Enfin, la vérification des engagements ne doit pas se faire « au niveau national », mais sur chacun des projets, avec au minimum un audit annuel des déploiements réalisés, de l’avancement des études et des contrats passés pour la poursuite du programme, avec consolidation des audits au niveau de la cohérence régionale. Les conditions d’accès à ces réseaux doivent pouvoir être auditées annuellement par l’Arcep et l’Autorité de la concurrence. Tous ces audits doivent être portés à connaissance des collectivités concernées. Il doivent être consolidés, opérateur par opérateur, au niveau national, et rendus publics. Cette transparence est indispensable.

Question n°16 : Que pensez-vous de ces critères ?

Dans le cas ou les opérateurs auraient couvert les zones rentables lors du premier appel à projet, les zones restantes pourraient être si peu rentables qu’aucun investissement privé ne serait possible, rendant impraticable l’utilisation de DSP ou PPP ; le soutien du grand emprunt ne pourrait être complétée que part les fonds des collectivités ou de l’Europe, ce qui ne semble pas compatible avec l’objectif affiché de constituer un effet de levier fonds publics-fonds privés.
De plus, le financement des surcapacités d’infrastructures par les collectivités destiné à créer de la concurrence sur des zones ou aucun service n’est disponible semble être un frein financier supplémentaire à leurs projets : infrastructure neutre, oui. Surcapacité, risque !

Question n° 17 : Le programme national devrait-il viser uniquement les projets de déploiement de très haut débit par fibre optique jusqu’aux logements (FTTH) ou pourrait-il aussi concerner les solutions intermédiaires, comme la montée en débit par la modernisation des réseaux téléphoniques existants ? Si oui, comment s’assurer que ces projets de montée en débit ne créent pas de distorsion de concurrence ?

Le programme national est bien un programme « très haut débit ». Il ne doit donc pas se tromper de cible et d’ambition.
La montée en débit sur cuivre est une technologie palliative pour les territoires qui ne sont pas intégrés a priori dans l’objectif THD ; il ne s’agit pas de très haut débit, avec une totale pérennité d’investissement, mais d’un confort par rapport aux débits actuels. Elle ne doit évidemment pas être rejetée, mais bien cadrée par rapport à la fibre d’un côté, aux technologies hertziennes de l’autre.

Si les financements conjugués de l’Etat et des collectivités ne permettent pas d’envisager de passer au très haut débit dans un délai raisonnable pour certaines zones, la solidarité nationale doit jouer pour ne pas laisser se creuser un écart important entre les territoires. Un projet de montée en débit par la modernisation des réseaux existants présente un danger limité pour le risque de distorsion de la concurrence s’il fait partie d’un projet très haut débit plus global comprenant une plaque FTTH effective et une projection de la propagation de cette plaque dans le temps. La montée en débit devenant ainsi une solution temporaire.

L’avis de l’autorité de la concurrence n° 09-A-57 du 22 décembre 2009 est également à prendre en compte pour cibler les sous répartiteurs pouvant être utilisés pour la montée en débit.

Question n°18 : L’appui de l’Etat pourrait consister à prendre en charge une partie de la subvention versée au maître d’oeuvre du projet, en fonction du montant pris en charge par la collectivité et d’un montant maximal par prise installée, par exemple en fonction de la densité de la zone à couvrir ? Que pensez-vous de cette approche ?

Il paraît préférable que la subvention soit fonction du montant total du projet, même si elle reste plafonné à un pourcentage de l’investissement public.
Le second critère du montant maximal par prise installée semble favoriser les zones rentables alors même que ces projets doivent également traiter en partie des zones non rentables.
Tout zonage abusif, au nom d’une obsession technique, rend les projets encore plus difficiles à monter (cf CRSN pour le FEDER).

Question n°19 : Que pensez-vous de cette approche ?

Quelle est la performance réellement garantie par cette solution satellite ?
A l’heure actuelle, le satellite ne peut être considéré comme distribuant massivement du très haut débit notamment du fait de la limitation de la bande passante, du temps de latence imposé par la distance du satellite par rapport à la terre et par les perturbations pouvant exister pour toutes solutions hertziennes.

Une obligation de couverture en 4G par les opérateurs, imposée lors de l’attribution des licences, permettrait à moindre frais une augmentation des débits tout en proposant une solution pérenne de mobilité. Il faudra veiller en parallèle au raccordement des pylônes à la fibre optique dans les projets de montée en débit pour assurer la collecte de ces solutions mobiles.

Question n°20 : Que pensez-vous de ce calendrier ? Quelles étapes vous semblent-elles nécessaires avant le lancement des appels à projets ?

Ces calendriers devraient prendre en compte ceux de création des instances de concertation et des schémas directeurs inclus dans la circulaire du Premier Ministre du 31 juillet 2009 et dans l’article L1425-2 du CGCT.
Cependant ces délais courts correspondent à la volonté, très positive, de dynamiser le secteur et tout glissement important serait un signe de mise en danger de cette stratégie.

Question n°21 : Faut-il selon vous lancer simultanément les appels à projets concernant les différentes régions, ou au contraire séquentiellement ? Dans cette dernière hypothèse, selon quel rythme ? par quelles régions conviendrait-il de démarrer le processus ?

Il convient soit de lancer les projets de manière simultanée soit de commencer par les régions disposant d’instances de concertation et de schémas directeurs et schémas de cohérence, fussent-ils provisoires, faute d’avoir pour l’instant intégré les engagements fermes des opérateurs.

Question n° 22 : A l’issue du dépôt des dossiers de candidature, pensez-vous souhaitable qu’un dialogue compétitif soit instauré ? Si oui, dans quels cas et avec quels objectifs ?

Sous peine d’avoir au final un risque de dépense plus important en terme d’argent public, il convient de se fixer comme objectifs la meilleure couverture possible et l’ouverture des infrastructures à la concurrence. Le dialogue compétitif doit avoir pour premier objectif l’aménagement numérique des territoires, avant tout autre critère de strict du marché